Wie snapt alle regels rond zorg, werk en inkomen in Nederland? „Heel weinig mensen”, denkt Nathalie van Berkel, bestuurslid van uitkeringsinstantie UWV. Toch krijgen vooral de kwetsbaarste Nederlanders dagelijks met ze te maken. Zeker wie kampt met meerdere uitdagende omstandigheden: werkloos en mantelzorger, ziek en in de schulden. „Zij hebben met zo ontzettend veel regelingen te maken”, zegt Van Berkel, „die allemaal op elkaar inwerken. Het is echt heel ingewikkeld.”
Daar moet een einde aan komen, vinden de bestuurders van uitvoeringsinstanties. Kamerleden en kabinetten zeggen al jaren dat zij óók eenvoudigere regels willen. Toch blijven ze wetten en regels invoeren die de complexiteit vergroten. Van Berkel: „Waarna uitvoerders relatief laat moeten zeggen: op deze manier is het onuitvoerbaar, of komen er ongelukken van.”
Daarom zeggen de bestuurders van twee uitvoeringsinstanties het nu hardop: de politiek moet terughoudender worden met het steeds weer toevoegen van regels en uitzonderingen. En prioriteit geven aan het versimpelen van de bestaande regels. Van Berkel: „In plaats van er nog iets bovenop te zetten.”
Namens ongeveer tachtig landelijke overheidsinstanties schreef Van Berkel dit onlangs in een brief aan de formatietafel. Als voorzitter van het Netwerk van Publieke Dienstverleners vertegenwoordigt Van Berkel allerlei uitvoerders: van de Belastingdienst en Rijkswaterstaat tot het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) en Staatsbosbeheer. Van Berkel vertelt, samen met Alexander Pechtold, de directeur van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR), wat uitvoeringsinstanties verwachten van een nieuw kabinet.
Die doorgeschoten complexiteit speelt bij zo ongeveer alle overheidsinstanties. „Ik kan geen plek bedenken waar het lekker simpel is”, zegt Van Berkel. „Maar bij zorg- en inkomensregelingen is het echt heel erg.”
Hoe brengt deze complexiteit burgers in de problemen?
Van Berkel: „Voor mensen die een uitkering hebben, is het vaak te ingewikkeld om te weten wat hun inkomen wordt als ze meer gaan werken. Wij horen vaak van vroeggehandicapten met een Wajong-uitkering: ik wil wel werken, maar ik durf het niet, want ik ben zo bang voor de verrekening met mijn uitkering. En als ze ons vragen hoeveel geld ze straks overhouden, dan is dat voor ons ook lastig te zeggen. Wij weten bijvoorbeeld niet wat het effect is op hun belastingkortingen en toeslagen.”
Lees ook
‘We hebben 27 verschillende vormen van inkomensondersteuning – daar komt de burger niet uit’
Pechtold: „Er zijn in dit land ongelooflijk veel mooie dingen geregeld afgelopen decennia. Maar het is altijd méér: weer een regeling, weer een toeslag, weer een ondersteunende maatregel. En niet het opschonen van tegenstrijdigheden, of het versimpelen wat te complex is. En dan richten we in bibliotheken, steunpunten en loketten in om door al die ingewikkelde dingen heen te komen. Zelfs met een academische achtergrond kun je bij overheidsbrieven denken: ik snap er geen mallemoer meer van.”
Dat laatste lijkt eenvoudig te verbeteren: simpelere brieven sturen.
Pechtold: „Je kunt schrijven op B1-taalniveau [eenvoudig Nederlands dat de overgrote meerderheid van de bevolking begrijpt], dat doet mijn organisatie, dat doet UWV. Maar dat is niet alles.”
Van Berkel: „Soms zijn wetten in zichzelf ingewikkeld. Mensen die een uitkering aanvragen bij UWV of de gemeente, moeten bijvoorbeeld hun ‘sv-loon’ opgeven, hun sociale verzekeringsloon. We proberen zo simpel mogelijk uit te leggen wat dat is. Maar het blijft moeilijk: op ieder loonstrookje staat het op een andere plek, en soms staat het er helemaal niet op. En als je het verkeerde bedrag doorgeeft, kan dat grote gevolgen hebben. Dan moet je misschien terugbetalen. Ik wist voor ik bij UWV kwam werken ook niet wat het sv-loon is.”
Wat moet het volgende kabinet doen?
Van Berkel: „Niet weer van alles toevoegen. Maar eerst kijken: wat kunnen we simpeler en toegankelijker maken?”
Pechtold: „En scheid de wat- en de hoe-vraag. De politiek kan bepaalde doelen willen bereiken. Maar hóé dat het beste kan, daar moeten wij veel eerder en beter bij betrokken worden. Sterker nog: als de politiek de ‘wat’ heeft bedacht, laat ons dan eens voorstellen doen over het ‘hoe’.”
Het ‘hoe’ kan ook politiek gevoelig liggen. Moeten gekozen politici daar niet over beslissen?
Van Berkel: „Neem een politiek spannend onderwerp: arbeidsmigratie. Formerende partijen zullen daar afspraken over willen maken en er ligt al een mooi rapport over van een staatscommissie. Als de politiek dan zegt: wij willen gerichter sturen op het aantal arbeidsmigranten. Vraag dan eerst aan de uitvoering hoe dat zou kunnen: laat hen scenario’s maken. En natuurlijk kiest de politiek dan welk scenario, of combinatie van scenario’s het wordt. Wij hebben vaak genoeg gezien: als de politiek al vooraf bepaalt hoe het precies moet, kan dat tot ongelukken leiden.”
Pechtold: „Bijvoorbeeld de politieke plannen die er al een tijdje liggen om de btw op groente en fruit af te schaffen. Dat gaat over het ‘hoe’. De Belastingdienst noemt het onuitvoerbaar, want die kan niet bepalen waar de grens ligt van groenten en fruit. En degenen met verstand van gezond voedsel zeggen: het gaat niks helpen. Geen hond gaat er een appel meer door eten. En toch blijft dit idee telkens genoemd worden.”
Van Berkel: „Er zijn ook goede voorbeelden. In de coronacrisis kwam Wouter Koolmees [D66-minister van Sociale Zaken in Rutte III] met een duidelijke wat-vraag naar UWV. Hij wilde de werkgelegenheid overeind houden en vroeg: hoe kunnen we dat doen? Toen hebben we in heel korte tijd samen de NOW-regeling opgetuigd.”
De Algemene Rekenkamer was zelfs zó positief over deze NOW-regeling dat ze minister Koolmees en UWV er na afloop, zeer uitzonderlijk, een compliment voor gaf. De regeling was simpel en generiek, waardoor UWV snel kon uitbetalen. Van Berkel: „Dat was nooit gelukt als UWV opgelegd had gekregen hoe het moest.”
Lees ook
Topman UWV: ‘In één weekend hebben we de NOW-regeling bedacht’
Zijn uitvoerders zichzelf ook anders gaan opstellen richting ministeries?
Van Berkel: „Ja, we praten meer terug en zeggen het duidelijker als iets niet kan. Op mijn eerste bestuursvergadering bij UWV, in 2019, bespraken we een opdracht die het ministerie bij ons over de schutting had gegooid. Iedereen aan tafel was fel: dit kán helemaal niet. Vervolgens moest onze organisatie schriftelijk aan het ministerie rapporteren over de uitvoerbaarheid, en wat kwam er in die tekst te staan? ‘Het is moeilijk, maar het kan.’ Ik zei: hè? Dit kon toch niet? Nu zouden we dat gewoon zeggen.”
Pechtold: „Toen ik net nieuw was bij het CBR, had de Tweede Kamer bepaald dat wij een geplande tariefstijging moesten schrappen, voor de beoordelingen van de rijgeschiktheid van senioren. Maar dat geld moet wel ergens vandaan komen. Dus ik zei tegen de mensen hier: we gaan netjes aan het ministerie schrijven: zeg maar wat ik óf niet moet doen óf waar ik het mag compenseren. Dat vond men heel spannend.”
Spannend? Is dat niet heel logisch om aan het ministerie te vragen?
Pechtold: „Van nature was de houding bij uitvoeringsorganisaties: als er een politieke wens is, dan doe je alsof dat wel kan. Ook al weet je dat je over een paar jaar in de shit zit. Mij, uit een andere wereld komende, verbaasde dat ook. En gelukkig is dat veranderd.”
Handelde u als D66-Kamerlid weleens anders dan u nu verstandig vindt?
Pechtold: „Ik noem mij op ieder podium ‘de bekeerling’.” Met indringende blik: „En die zijn het fanatiekst.”
„Ik kijk daar met de nodige zelfkritiek naar, ja. Hoe goed liet ik me nou informeren? Mijn medewerkers kijken met verbazing naar Kamerleden die de termen rijvaardig en rijgeschikt door elkaar halen in debatten over verkeersveiligheid. Hier is dat elementaire kennis. Wij willen Kamerleden graag informeren via technische briefings, maar die hebben daar vaak geen behoefte aan. En het pijnlijke is: ik ging als Kamerlid óók niet vaak naar zulke briefings.”
Kunt u ook verklaren waarom het versimpelen van de regels zo weinig politieke prioriteit krijgt?
Pechtold: „Er wordt gedacht dat de overheid met regels geluk kan brengen. De overheid denkt dat zelf ook te vaak.”
Van Berkel: „En er is te veel geloof dat we vooraf precies kunnen voorspellen hoe nieuw beleid in de praktijk zal uitpakken. Mijn ervaring is: beleid pakt bijna nooit precies uit zoals je wilt. Maar dan zijn we alweer druk bezig met het volgende probleem. Eigenlijk zou iedere nieuwe wet na één of twee jaar geëvalueerd moeten worden. Is de politiek blij met de effecten? Zo niet, dan bespreek je met de uitvoering en departementen hoe het anders kan. Als je bijstuurt, hoef je niet steeds nieuwe regels te maken.”
Ook ministeries die de regels graag willen vereenvoudigen, doen dat maar beperkt. Nieuw beleid neemt zoveel tijd in beslag, zegt Van Berkel, dat de menskracht ontbreekt om óók nog eens de bestaande regels te verbeteren. „Terwijl veel knelpunten, waar burgers dagelijks tegenaan lopen, relatief eenvoudig zijn op te lossen, als je daar prioriteit aan geeft. Daarom zou het helpen als de politiek nu zegt: dat repareren geven we voorrang. En dan vinden we het niet erg als ons nieuwe wetsvoorstel een jaartje later komt.”
Als politici de bestaanszekerheid willen vergroten, dan moeten ze deze boodschap ter harte nemen, vinden Pechtold en Van Berkel. Want de huidige wirwar aan regels, vooral rond werk, inkomen en zorg, „zijn bedoeld om mensen zekerheid te geven”, zegt Van Berkel. „Maar ze leiden tot onzekerheid. We schieten ons doel compleet voorbij.”
Lees ook
De IND-ambtenaar zit klem tussen wetten, regels en instructies
